在过去的几十年里,大型水电项目在世界各地引发了激烈的争论。土著人民的流离失所和环境影响是主要的关切来源,大坝大型项目的经济也是如此。十多年前,世界大坝委员会就强调了这些担忧,许多国家和国际组织(如世界银行)因此彻底改革了它们的水电政策。一些国家甚至进入了一个新的后大坝时代:美国工程局作为20世纪建造大坝的倡导者,已经重新将重点放在大坝退役和环境恢复上。

“该项目未解决的对条约权利的侵犯,加上经济疲软和前所未有的环境影响,为取消该项目提供了强有力的理由。”

在加拿大,最近的大型水电项目引起了大量关注。正如Site C项目案例所说明的,这些担忧是合理的。我们的研究表明,与21世纪的可再生能源如风力发电(结合常识保护)相比,C站成本更高,对环境的破坏更大,对温室气体的友好度更低,创造的就业机会也更少。该项目未解决的对《条约》权利的侵犯,加上疲弱的经济和前所未有的环境影响,是取消该项目的有力理由。最令人不安的是,由于政府回避对C址进行全面的经济和环境评估,这些问题在监管审查过程中没有得到适当的研究。

不列颠哥伦比亚省的SiteC项目

场地C是不列颠哥伦比亚省有史以来最大的基础设施项目:最初预算为83亿加元,现在估计项目成本为100亿加元,可能会进一步超支。现场C处于不列颠哥伦比亚省东北部和平河的早期施工阶段,设计从2024年开始生产1100 MW的容量和5100 GWh/年的能源。该项目的支持者,特别是不列颠哥伦比亚省水电局(BC Hydro),开发该项目的省皇冠公司,将其推广为“清洁、绿色能源”

在过去的18个月里,英属哥伦比亚大学(University of British Columbia)发表了《水治理项目》(Program on Water Governance)六份研究报告在现场C和制作六份技术意见书不列颠哥伦比亚公用事业委员会(BCUC)。本文总结了这项研究的一些关键发现,目的是为正在进行的关于该项目的公众辩论做出贡献。我们认为我们的研究填补了一个重要的空白,因为之前的省政府免除了C址的BCUC(负责管理BC水电的公用事业委员会)的审查。尽管联邦和省政府自己的环境联合审查小组建议由BCUC进行审查,但这项豁免还是发生了。1现场C联合审查小组,联合审查小组的报告:C场地清洁能源项目BC Hydro(渥太华-维多利亚州:联邦环境部长和不列颠哥伦比亚省环境部长,2014年5月),280。

最近,新的省政府煽动了一场战争BCUC对C址的调查并要求委员会考虑是否应停止C址。BCUC报告的结果,引用我们的研究大体上,所有这些都指向同一个方向:有充分的理由基于社会法律、环境和经济理由取消现场C项目。2不列颠哥伦比亚公用事业委员会,不列颠哥伦比亚省公用事业委员会关于C址的调查-项目编号1598922 -给不列颠哥伦比亚省政府的最终报告(温哥华:BCUC,2017年11月)。

未充分评估条约权利侵犯

土著社区一再强调,Site C将会淹没和平河谷的大部分地区,从而严重影响条约的权利(和平河谷已经受到以前水电开发的广泛影响)。然而,侵犯《条约》权利的问题被排除在由省和联邦政府任命的环境审查小组的任务之外,迫使受影响的《条约8》第一民族诉诸法庭。不列颠哥伦比亚省上诉法院和联邦上诉法院最近裁定,王室可以在不评估可能违反《条约》权利的情况下继续处理选址C。这似乎与政府不一致对和解的承诺与土著人民合作,并承诺执行联合国土著人民权利宣言-这需要自由、事先和知情的同意。

虽然这些案件已于今年结案,但根本的法律问题仍未解决。3.West Moberly和Prophet River原住民的司法审查申请于2017年2月2日被驳回。Prophet River和West Moberly第一民族正在上诉撤销对C场地相关许可证的司法审查。对侵犯《条约》权利的问题没有解决办法,两家法院都指出,侵犯问题应在单独的独立行动中处理。原住民领袖谴责这种“先建、中讼后补”的做法没有遵守条约,是对“王室荣誉”的背叛。4布莱恩·斯莱特里,“土著人的权利和国王的荣誉,”最高法院法律评论:奥斯古德年度宪法案例会议29 (2005): 433.简而言之:政府官员声称,土著人的权利将通过监管程序得到公平处理。事实并非如此。这件事的处理方式与联邦政府和省政府声明的与加拿大土著人民进行有意义的和解的承诺不符。法律专家认为加拿大最高法院的新案子现在很有可能发生。虽然目前法院还没有可能在加拿大最高法院结束的案件,但西莫伯里和先知河第一民族表示,他们已经准备好了,但没有提出这样的侵权索赔,5不列颠哥伦比亚公用事业委员会,不列颠哥伦比亚省公用事业委员会关于C址的调查-项目编号1598922 -给不列颠哥伦比亚省政府的最终报告, 30-31.bccuc认为这对C址项目的未来有经济风险。6不列颠哥伦比亚公用事业委员会,不列颠哥伦比亚省公用事业委员会关于C址的调查-项目编号1598922 -给不列颠哥伦比亚省政府的最终报告, 186年。这增加了未来重大成本奖励的潜在风险,该风险尚未纳入项目的经济评估中。

重大环境问题

我们的研究表明现场C将比根据《加拿大环境评估法》(表1)批准的任何项目产生更大的环境影响。这一发现似乎令人惊讶,但它的出现是因为和平河谷难以置信的生物多样性,它在不列颠哥伦比亚省东北部的生态中起着关键作用,并且在实现第一民族条约权利方面起着至关重要的作用。

表1

根据
加拿大环境评估法
重大环境影响的数量
基地C清洁能源项目 20.
新繁荣金铜矿项目 5
下邱吉尔水力发电项目 5
Jackpine[油砂]矿山扩建项目 5
太平洋西北液化天然气公司7有关重大不利环境影响的详情,请参阅加拿大环境评估署,太平洋西北液化天然气项目:环境评估报告(渥太华:加拿大环境评估局,2016年9月),189。 3.
Encana浅层天然气加密开发项目 2
切维奥特煤炭项目 2
凯姆斯北酒店 2
北大门项目 1
白松树采石场 1
加拿大液化天然气 1
拉布拉多岛传输链路 1
“这种环境威胁导致联合国教科文组织在2017年最近的一次审查中指出,它打算将三角洲指定为处于危险中的世界遗产……”

下游也可能受到环境影响,包括和平-阿萨巴斯卡三角洲(大部分位于伍德布法罗国家公园内),这是北美最大的内陆淡水三角洲,对各种野生动物(包括候鸟)具有重大意义,也是联合国教科文组织世界遗产。这一环境威胁导致联合国教科文组织在2017年的一份审查报告中指出,除非采取某些措施,包括详细审查C址对该三角洲的潜在影响,否则它打算将该三角洲指定为世界濒危遗产。8世界遗产中心和世界自然保护联盟,WHC/IUCN对加拿大伍德布法罗国家公园的联合反应监测任务报告(巴黎:联合国教科文组织,2017年3月)。

C基地的建设和水库也将产生温室气体排放,据BC Hydro估计,在最初的30年运营期间,排放量将达到500万至700万吨(相当于在此期间为BC的道路增加了约5万辆汽车)。事实上,我们的研究显示站点C的排放量实际上将超过仅为满足冬季峰值要求而运行的额外节能、风能和天然气的低成本替代组合的排放量。9具体而言,我们的研究发现,由额外保护、风能和天然气组成的替代资源组合将在30年内产生约116万吨二氧化碳排放量,或在100年内产生390万吨二氧化碳排放量。相反,场地C项目将在30年内产生500万吨二氧化碳排放量,在100年内产生600万吨二氧化碳排放量一百年。

疲软的经济

我们的研究表明,卑诗省公用事业委员会的报告证实,场地C的经济理由不充分。自C点获批以来,BC Hydro对未来电力需求的预测大幅下降。根据他们的参考情景,现场C产生的电力在调试后将100%过剩,并且至少在十年内不完全需要。显然,如果需求增长低于预期,这个日期将晚得多。鉴于BC Hydro一贯高估未来需求,BCUC表示需求可能低于BC Hydro的预测。

现场C准备长期产生盈余。由于天然气价格低和技术创新,电力价格远低于现场C的生产成本,因此,盈余将以亏损出售。BCUC确认,现场C的电力必须以最低价格出口鉴于生产成本目前约为出口市场价格的三倍,这是一项重大损失。根据BC Hydro的预测参考情景,我们估计这些损失的累计价值为9.3亿加元,或根据低需求情景,超过20亿加元。

选址C的成本也高于其他可再生能源。我们的研究研究发现,将风能与廉价节能相结合的替代方案将节省数亿美元,甚至数十亿美元。根据可用信息和模型假设,取消场地C比完工更好。10风能成本构成了BC Hydro开发场地C的替代计划的一大部分,自2012年以来已下降了20%以上。考虑到沉没成本和我们迄今为止对场地C项目施工相关取消成本的最佳估计,取消场地C项目将节省场地C之间的差饷缴纳人$5亿加元和16.5亿加元。BCUC的报告得到德勤独立审查的支持,与我们的调查结果一致。

“我们的分析表明,C站点提供的工作岗位最少。”

选址C产生的就业机会也比其他地方少。我们最近的报告分析了C站点提供的工作岗位数量与BC Hydro和BCUC提出的替代组合(需要大量的能源节约,以及替代能源,如风能和地热)的对比。我们的分析表明C站点提供的工作岗位最少。走另一条路可以在和平谷地区创造更多长期可持续的就业机会。也会没有净亏损的工作:修复的站点会吸收当前站点C工人两年,之后,工人可以被转换到节能(产生30工作/花了100万美元,并提供电力在只有三分之一的成本C)。我们估计在每年2400的就业机会。从长期来看,安装新的替代能源设施(特别是在和平河地区安装风能,这是不列颠哥伦比亚省最有希望发展风能的地区)将创造更多的就业机会。

监管过程:系统性缺陷

我们的研究还指出了网站C的监管过程中的系统缺陷:未能考虑到土著权利的演变框架和过度约束的环境评估过程。

未考虑土著权利

如上所述,加拿大目前的法律制度没有为确保土著人民的水安全提供足够的保障,因此,冲突继续加剧。最近,应西莫贝里和其他当地原住民社区的邀请,原住民大会国家主席佩里·贝莱加德参观了拟建的C项目现场。然而,卑诗省并不是一个孤立的案例。例如,在阿尔伯塔省,关于第一民族保护区水资源分配的冲突正在加剧。11例如,请参见最近的一篇文章环球邮报关于阿尔伯塔省水资源保护区冲突迫在眉睫的文章,”阿尔伯塔省储量的流动情况.”

支持这些争论的是两种不同的世界观。简化的风险:而西方法律框架水作为资源可供人类开采、本土法律框架水作为一个动画(生活)实体,就像其他自然元素,rights-bearing,充满了社会文化和精神意义和相关环境的各个方面。12多伦多大学出版社,2010更多信息→然而,人们仍然乐观地认为,有办法驾驭和协商这些不同的、可以说是不相称的谅解。许多土著社区欢迎联邦政府最近的措辞,这种措辞将此类谈判描述为民族对国家的谈判,并尊重土著与水的关系。132017年7月,联邦政府发布了“十大”尊重加拿大与土著人民关系的原则第五项原则指出:“加拿大政府承认土著人民与国王之间的条约、协议和其他建设性安排,过去和将来都是建立在相互承认和尊重基础上的和解行为。”原住民社区对将采用适当的程序来履行条约安排的精神和意图抱有很高的期望。但是,省和联邦政府决定继续进行现场C,尽管正在进行的法庭案件没有达到这些期望。

“在这些法律和政治斗争展开的同时,一些土著社区已经主动制定了自己的资源治理政策。”

在这些法律和政治斗争展开的同时,一些土著社区已主动制定自己的资源治理政策。14例如,Tsilhqot'in国家的2014年采矿政策和Kaska国家的2015年资源法管理各自传统领地的资源开采活动;2016年Yinka Dene'Uza'hné地表水管理政策和Yinka Dene'Uza'hné地表水质量标准指南。与此相关的一个趋势是,根据社区参与流域决策的更广泛趋势,特别是通过《西北地区水资源管理战略》,增加土著人民参与合作水治理。15有关NWT水资源管理战略的概述和第二个五年行动计划的详细信息,请参见新界西政府网站这与业界对资源管理新方法的呼吁不谋而合。

这些事态发展和倡议的特点是共同认识到目前的协商办法是不令人满意的。与此同时,鉴于联邦政府不断承诺全面改革其环境评估程序并落实《联合国土著人民权利宣言》,这些机制在不久的将来可能会经历重大变革。在所有这些活动的背景下,与土著人民和解一直是部长级任务的最高优先事项。

有效地忽视第一民族的担忧,推进一个经济上有缺陷、环境上有破坏性的水电项目是不明智的举动。在Site C项目的特定背景下,虽然双方平等分担条约权利和责任,但一方似乎有意迫使另一方进入成本高昂且耗时的诉讼。正如加拿大法院几十年来所敦促的那样,这些有争议的问题最好通过真诚的谈判来解决。点击“暂停”将为联邦司法部提供一个机会,对该项目对受宪法保护的条约权利的影响进行全面评估,并让条约缔约方找到基于共识的解决方案。

受限环境评估

2011年5月,现场C项目根据前1992年《加拿大环境评估法》启动了环境评估,该法案被2012年《加拿大环境评估法》(CEAA 2012)取代。现场C项目也可根据《不列颠哥伦比亚省环境评估法》进行审查。

2012年2月,联邦和省环境部长最后敲定了一项协议,以开展合作环境评估,包括建立一个联合审查小组。小组协定对三人联合调查小组的工作施加了若干时间和资源限制,包括审查27 000多页技术文件和审查截止日期。虽然环境评估中包含大量的材料并不罕见,但它由一个独立小组对一个大型水电项目进行九个月的审查是不寻常的。16审查马尼托巴省695 NM Keeyask水电项目的四人清洁环境委员会总共获得了18个月的时间,五人公用事业委员会获得了14个月的时间。由5人组成的环境评估小组对拉布拉多的下邱吉尔水力发电项目进行了32个月的评估,随后由纽芬兰和拉布拉多公用事业委员会4人组成的评估小组进行了9个月的评估。

专家小组有关C址成本的调查结果清楚地反映了联合研究小组的时间和资源限制的影响,这是评估该址相对于其他备选方案的中心考虑因素,也是《环境影响报告书》指引中联合研究小组的主要任务和责任:

小组无法就项目费用估计数的可能准确性作出结论因为它没有信息、时间或资源。这将影响单位成本、收入要求和费率的所有进一步计算。17现场C联合审查小组,联合审查小组的报告:C场地清洁能源项目BC Hydro, 280.

另一个含义涉及联合研究计划的调查结果,即与备选方案相比,现场C项目的相对温室气体排放量。由于时间限制,专家组在一个下午的会议上专门讨论了大气问题,其中温室气体是四小时听证会中五个子主题之一。没有证据表明现场C项目的温室气体排放量与备选方案有关听证会期间,除BC Hydro外,向专家组提交了温室气体排放情况。

“未来的环境审查应获得适当的资源,以确保决策者能够获得全部事实和分析。”

对环境审查施加重大限制的决定造成了无法提供有关事实的全面分析的情况。JRP在不同情况下做了令人钦佩的工作。但是,今后的环境审查应得到适当的资源,以确保能够向决策者提供充分的事实和分析。

展望未来:水力发电在加拿大能源未来中的作用

省政府将在未来几周内就场地C作出决定。我们认为,这项研究指向了一个明确的方向:从经济、就业、环境和社会角度来看,取消C站点项目是有意义的。具体而言,我们的研究表明,与风能等21世纪可再生能源(结合常识保护)相比,场地C更昂贵、更具环境破坏性、更少的温室气体友好性,创造的就业机会更少。该项目对条约权利的未解决侵犯,加上经济疲软和前所未有的环境影响,为取消该项目提供了强有力的理由。

不管结果如何,场地C的案例提出了更广泛的问题,我们的评估强调了这些问题:侵犯第一民族条约权利、严重的不利环境影响、薄弱的商业案例以及没有解决许多关键问题的受限监管流程。加拿大目前正在建设的另外两个主要水电项目也引起了类似的关注:马尼托巴省的Keeyask和拉布拉多的Muskrat Falls。

反过来,这又提出了水电在加拿大能源未来中的作用问题。我们的研究为持续分析和辩论省级和联邦级水电项目监管流程改革的必要性以及其他可再生能源与水电的比较优势提供了坚实的基础(包括抽水蓄能等小型水电)。加拿大需要对未来的水电项目进行比过去更彻底、更全面的分析。此外,我们迫切需要实施新的创新方案,如风力发电,这些方案更适合加拿大21世纪在碳约束世界中的能源需求。

标题图片来源:杰森·伍德海德/Flickr

参考资料:

1
现场C联合审查小组,联合审查小组的报告:C场地清洁能源项目BC Hydro(渥太华-维多利亚州:联邦环境部长和不列颠哥伦比亚省环境部长,2014年5月),280。
3.
West Moberly和Prophet River原住民的司法审查申请于2017年2月2日被驳回。Prophet River和West Moberly第一民族正在上诉撤销对C场地相关许可证的司法审查。
4
布莱恩·斯莱特里,“土著人的权利和国王的荣誉,”最高法院法律评论:奥斯古德年度宪法案例会议29 (2005): 433.
7
有关重大不利环境影响的详情,请参阅加拿大环境评估署,太平洋西北液化天然气项目:环境评估报告(渥太华:加拿大环境评估局,2016年9月),189。
8
世界遗产中心和世界自然保护联盟,WHC/IUCN对加拿大伍德布法罗国家公园的联合反应监测任务报告(巴黎:联合国教科文组织,2017年3月)。
9
具体而言,我们的研究发现,由额外保护、风能和天然气组成的替代资源组合将在30年内产生约116万吨二氧化碳排放量,或在100年内产生390万吨二氧化碳排放量。相反,场地C项目将在30年内产生500万吨二氧化碳排放量,在100年内产生600万吨二氧化碳排放量一百年。
10
风能成本构成了BC Hydro开发场地C的替代计划的一大部分,自2012年以来已下降了20%以上。考虑到沉没成本和我们迄今为止对场地C项目施工相关取消成本的最佳估计,取消场地C项目将节省场地C之间的差饷缴纳人$5亿加元和16.5亿加元。
11
例如,请参见最近的一篇文章环球邮报关于阿尔伯塔省水资源保护区冲突迫在眉睫的文章,”阿尔伯塔省储量的流动情况.”
12
多伦多大学出版社,2010 更多信息→
13
2017年7月,联邦政府发布了“十大”尊重加拿大与土著人民关系的原则第五项原则指出:“加拿大政府承认土著人民与国王之间的条约、协议和其他建设性安排,过去和将来都是建立在相互承认和尊重基础上的和解行为。”
14
例如,Tsilhqot'in国家的2014年采矿政策和Kaska国家的2015年资源法管理各自传统领地的资源开采活动;2016年Yinka Dene'Uza'hné地表水管理政策和Yinka Dene'Uza'hné地表水质量标准指南。
15
有关NWT水资源管理战略的概述和第二个五年行动计划的详细信息,请参见新界西政府网站
16
审查马尼托巴省695 NM Keeyask水电项目的四人清洁环境委员会总共获得了18个月的时间,五人公用事业委员会获得了14个月的时间。由5人组成的环境评估小组对拉布拉多的下邱吉尔水力发电项目进行了32个月的评估,随后由纽芬兰和拉布拉多公用事业委员会4人组成的评估小组进行了9个月的评估。